Dal 3% di strutture non funzionanti della Lombardia al 17% della Sicilia, passando per il 10% del Lazio e il 13% di Puglia e Campania. La fotografia scattata dal Rapporto Sport, presentato lo scorso gennaio da Sport e Salute e Istituto per il Credito Sportivo e Culturale, racconta molto dello stato dei 78mila impianti sportivi nazionali, il 40% dei quali è stato costruito tra gli anni ‘70 e ‘80 del secolo scorso. 

I numeri, però, non evidenziano solo l’obsolescenza, la vetustà, il gap territoriale e lo stato decadente delle infrastrutture sportive del Paese, ma suggeriscono che è necessario intervenire per rendere palestre, impianti e poli natatori sempre più accessibili e rispondenti alle esigenze delle associazioni sportive e degli italiani. 

La vera domanda è come? Quali sono le norme che regolamentano la realizzazione, la ristrutturazione e la gestione delle case dello sport? Tra il mito dell’affidamento diretto e le gare pubbliche, le regole della gestione sono spesso un enigma per Comuni e società sportive. Per fare chiarezza su norme, pareri ANAC e nuove opportunità, risorse.news ha interpellato l’avvocata Stefania Pensa.

Le norme che regolamentano la realizzazione e gestione degli impianti sportivi

Partiamo dal quadro generale. Quali sono oggi le norme che regolano la realizzazione, la ristrutturazione e la gestione degli impianti sportivi pubblici?

Quando parliamo di impiantistica sportiva pubblica dobbiamo evitare di cercare una sola norma di riferimento, perché il quadro è necessariamente composito. Abbiamo innanzitutto il d.lgs. 38/2021, che contiene una disciplina specifica degli impianti sportivi e, in particolare, agli articoli 5 e 6 individua due fattispecie che devono essere tenute ben distinte.

Poi abbiamo il d.lgs. 36/2023, Codice dei contratti pubblici, che disciplina appalti, concessioni e partenariati pubblico-privati. A questi si aggiungono la disciplina europea in materia di concorrenza e concessioni e, quando ne ricorrono i presupposti, il Codice del Terzo settore, soprattutto per quanto riguarda co-programmazione e co-progettazione.

Il punto fondamentale, quindi, è capire preliminarmente che cosa l’amministrazione vuole realizzare e quale sia la natura sostanziale del rapporto con il soggetto privato. Da questa qualificazione discende poi la procedura applicabile.

L’articolo 6 del d.lgs. 38/2021 prevede una preferenza per associazioni e società sportive. Questo significa che un Comune può affidare direttamente un impianto a una ASD?

No, ed è uno degli equivoci più frequenti. L’articolo 6 prevede effettivamente che, quando l’ente territoriale non intenda gestire direttamente l’impianto, la gestione sia affidata in via preferenziale a società e associazioni sportive dilettantistiche, enti di promozione sportiva, discipline associate e Federazioni.

Ma la stessa norma precisa che questi affidamenti devono avvenire nel rispetto del Codice dei contratti pubblici e della normativa europea. Quindi la preferenza riconosciuta al mondo sportivo non equivale affatto a una libertà di scelta fiduciaria da parte del Comune. Potremmo dire che la vocazione sportiva dell’associazione giustifica una preferenza legislativa, ma non elimina di per sé la concorrenza.

Impianti sportivi e affidamento diretto

E allora quando è possibile parlare realmente di affidamento diretto?

Qui entra in gioco l’articolo 5 del d.lgs. 38/2021, che disciplina una fattispecie particolare. Ed è proprio su questa disposizione che ANAC è intervenuta con il Parere n. 33 dell’8 ottobre 2025, successivamente seguito dal Comunicato del Presidente n. 4 dell’11 marzo 2026.

ANAC riconosce che, in presenza delle specifiche condizioni previste dall’articolo 5, può verificarsi una vera e propria deroga all’evidenza pubblica. Ma proprio perché siamo davanti a una deroga, questa possibilità deve essere interpretata rigorosamente e non può trasformarsi in un sistema generalizzato per affidare direttamente gli impianti sportivi.

Quali sono allora queste condizioni?

Innanzitutto deve esserci un’iniziativa proveniente da una associazione o società sportiva senza fini di lucro. Inoltre, non basta chiedere semplicemente la gestione di un impianto. La proposta deve riguardare un impianto che necessita di interventi di rigenerazione, riqualificazione o ammodernamento, ai quali si collega la successiva gestione.

È questo il punto che considero decisivo: l’articolo 5 non nasce per consentire al Comune di scegliere liberamente il gestore di una palestra già funzionante. Nasce invece per valorizzare la capacità progettuale del soggetto sportivo che propone di recuperare o migliorare un impianto e successivamente gestirlo. ANAC ha chiarito espressamente questi presupposti nel Parere 33/2025.

Quindi possiamo dire che l’articolo 5 consente ai Comuni di evitare le gare?

Direi decisamente di no. Dire che l’articolo 5 serve ad “evitare la gara” significherebbe rovesciare completamente la logica della norma. L’evidenza pubblica resta il modello ordinario. L’affidamento diretto rappresenta invece una fattispecie speciale, ammessa soltanto quando sussistono tutti i requisiti stabiliti dalla legge.

Infatti ANAC richiede all’amministrazione una motivazione particolarmente accurata, proprio perché si sta derogando al confronto concorrenziale. Il Comune deve quindi dimostrare nel provvedimento perché quella specifica proposta possieda tutti i presupposti richiesti dall’articolo 5.

La formula che utilizzerei è questa: non è l’amministrazione a poter scegliere se fare o non fare la gara; sono le caratteristiche dell’operazione concreta a determinare quale disciplina debba essere applicata.

Ma se più associazioni sportive fossero interessate allo stesso impianto, che cosa accadrebbe?

Questo è probabilmente uno dei punti più delicati. L’affidamento diretto previsto dall’articolo 5 presuppone una situazione molto specifica e ANAC, nel Parere 33/2025, ha fatto espresso riferimento al caso in cui una sola ASD o SSD senza fini di lucro presenti la proposta.

Più cresce la contendibilità economica e l’interesse di più soggetti verso l’impianto, più diventa difficile giustificare una sottrazione al confronto concorrenziale. Ed è per questo che ogni operazione deve essere esaminata nella sua concretezza, evitando automatismi.

Non c’è una contraddizione tra affidamento diretto e principio di concorrenza?

Apparentemente potrebbe sembrarlo, ma credo che il problema debba essere letto in maniera più articolata. La concorrenza costituisce certamente uno dei principi fondamentali quando la pubblica amministrazione si rivolge al mercato. Ma l’ordinamento riconosce anche un altro principio costituzionale, quello della sussidiarietà orizzontale, sancito dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione.

Questo significa riconoscere che cittadini e organizzazioni sociali possono concorrere autonomamente alla realizzazione di attività di interesse generale. La Corte costituzionale, con la fondamentale sentenza 131 del 2020, ha evidenziato proprio l’esistenza di uno spazio di relazione tra amministrazione e società civile che non è necessariamente riconducibile alla tradizionale contrapposizione tra Stato e mercato.

Il vero tema, quindi, non è mettere concorrenza e sussidiarietà una contro l’altra. Si tratta piuttosto di comprendere quando l’amministrazione sta acquistando un servizio sul mercato e quando invece sta costruendo con un soggetto sociale una modalità diversa di perseguimento dell’interesse generale.

L’amministrazione condivisa nello sport

Possiamo quindi parlare di amministrazione condivisa anche nello sport?

Sì, ma con una precisazione fondamentale. L’amministrazione condivisa in senso tecnico, attraverso co-programmazione e co-progettazione, trova oggi la propria disciplina principalmente negli articoli 55 e seguenti del Codice del Terzo settore. La Corte costituzionale ha definito l’articolo 55 una delle più significative attuazioni del principio di sussidiarietà orizzontale.

Ma una ASD o una SSD non è automaticamente un Ente del Terzo settore solo perché svolge attività socialmente rilevante. Occorre quindi verificare la natura giuridica concreta del soggetto e i requisiti previsti dal Codice del Terzo settore. Tuttavia il modello dell’amministrazione condivisa è culturalmente molto importante anche per il mondo sportivo, perché ci ricorda che il rapporto tra amministrazione e privato sociale non deve essere necessariamente letto soltanto in termini di “Comune che compra” e “privato che vende”.

Possono esistere anche forme di costruzione condivisa dell’interesse pubblico.

Dove si colloca invece il partenariato pubblico-privato?

Il partenariato pubblico-privato rappresenta ancora un’altra cosa e non deve essere confuso né con l’affidamento diretto dell’articolo 5 né con la co-progettazione. Il Codice dei contratti definisce il PPP come un’operazione economica di lungo periodo nella quale il soggetto privato partecipa in misura significativa al finanziamento, realizza e gestisce il progetto e assume il rischio operativo, mentre la parte pubblica individua gli obiettivi e controlla la loro realizzazione.

Nel settore dell’impiantistica sportiva può essere uno strumento straordinariamente interessante. Pensiamo a un Comune proprietario di un impianto importante ma privo delle risorse necessarie per riqualificarlo. Un soggetto privato può proporre un investimento, sostenere una parte significativa dei costi e recuperare l’investimento attraverso la gestione dell’impianto.

Ma qui non siamo di fronte a una semplice convenzione. Siamo di fronte a un’operazione economico-finanziaria complessa, nella quale deve esserci una reale allocazione del rischio sul privato.

E la finanza di progetto può essere utilizzata per gli impianti sportivi?

Certamente. La finanza di progetto rappresenta una delle forme attraverso le quali può essere strutturato il partenariato pubblico-privato. L’attuale articolo 193 del Codice prevede anche la possibilità dell’iniziativa privata, consentendo all’operatore economico di presentare una proposta all’ente concedente nei casi previsti dalla disposizione.

Questo aspetto è particolarmente interessante per il mondo sportivo, perché rovescia una prospettiva tradizionale. Non occorre necessariamente aspettare che sia il Comune a progettare tutto e poi mettere a gara l’operazione. Il privato può diventare promotore di una proposta, naturalmente all’interno delle procedure e delle garanzie previste dal Codice.

I rischi per un’amministrazione comunale

Qual è allora il principale rischio giuridico per un’amministrazione comunale?

Il rischio principale, a mio avviso, è sbagliare la qualificazione del rapporto. Per esempio, chiamare “convenzione” ciò che sostanzialmente è una concessione. Oppure utilizzare il concetto di collaborazione o di interesse sociale per affidare direttamente un’attività che in realtà presenta tutte le caratteristiche di un servizio economicamente contendibile. O, ancora, utilizzare l’articolo 5 del d.lgs. 38/2021 come se fosse una norma generale sugli affidamenti diretti.

Non lo è. Per questo considero centrale un principio: prima si qualifica giuridicamente ed economicamente l’operazione; successivamente si individua la procedura. Non bisogna mai partire dalla procedura che si vorrebbe utilizzare per costruire a posteriori la qualificazione del rapporto.

Il nuovo orientamento ANAC semplifica comunque la vita ai Comuni?

Su alcuni aspetti certamente sì. Nel marzo 2026 ANAC ha fornito un chiarimento molto importante: quando l’affidamento diretto ai sensi dell’articolo 5 sia effettivamente consentito dalla legge, non è necessaria la qualificazione della stazione appaltante, anche se l’importo è elevato, perché non viene svolta una procedura comparativa strutturata.

ANAC ha però contemporaneamente ribadito che l’affidamento resta nell’ambito del Codice dei contratti e deve essere gestito attraverso una piattaforma di approvvigionamento digitale certificata. Quindi semplificazione non significa assenza di regole.

Quali opportunità, invece, non sono ancora pienamente comprese dal mondo dello sport di base?

Credo che il mondo sportivo debba compiere soprattutto un salto culturale. Per molti anni il rapporto con il Comune è stato impostato secondo una logica molto semplice: “c’è una palestra pubblica, noi siamo l’associazione del territorio, affidatela a noi”.

Oggi questo approccio non è più sufficiente. Una ASD o SSD dovrebbe essere capace di presentarsi all’amministrazione dicendo: abbiamo un progetto per questo impianto. Un progetto che specifichi gli investimenti, gli interventi di riqualificazione, la sostenibilità economica della gestione, le attività rivolte ai giovani, l’accessibilità, l’inclusione delle persone con disabilità, l’efficienza energetica, l’apertura al territorio e gli effetti sociali attesi.

La stessa impostazione dell’articolo 5 valorizza proprio questa capacità progettuale. Il passaggio, quindi, deve essere dalla richiesta alla proposta.

Quindi lo sport può diventare anche uno strumento di politica pubblica?

Assolutamente sì. Ed è forse questo il punto più importante. Un impianto sportivo non è semplicemente un immobile comunale da mettere a reddito. Può essere un presidio territoriale nel quale si producono salute, aggregazione, prevenzione del disagio giovanile, inclusione delle persone con disabilità, socialità e rigenerazione urbana.

Quando iniziamo a considerarlo in questa prospettiva, comprendiamo anche perché il legislatore abbia progressivamente costruito strumenti diversi dal tradizionale appalto. Questo non significa diminuire le garanzie di concorrenza.

Significa riconoscere che non tutti i rapporti tra pubblico e privato hanno necessariamente la stessa natura.

Se dovesse dare un consiglio a un sindaco che oggi ha un impianto da riqualificare, quale sarebbe?

Gli direi di non partire dalla domanda: “a chi posso affidarlo?” Partirei da domande precedenti: che cosa voglio fare di questo impianto?
Quali investimenti sono necessari? Chi deve finanziarli? Quale rischio economico esiste? Quale funzione sociale voglio che l’impianto svolga? Solo dopo possiamo capire quale strumento sia corretto. Potrà essere una gara per una concessione.

Potrà ricorrere, se ne esistono rigorosamente i presupposti, l’articolo 5 del d.lgs. 38/2021. Potrà esserci un partenariato pubblico-privato. E, in presenza di un Ente del Terzo settore e delle condizioni previste dal relativo Codice, potranno essere valutati anche strumenti di amministrazione condivisa. Il diritto offre oggi molte possibilità. Il vero rischio non è avere pochi strumenti. È utilizzare lo strumento sbagliato.

In conclusione, qual è secondo lei la sfida dei prossimi anni?

La sfida sarà superare una falsa alternativa: pubblico contro privato, oppure gara contro affidamento diretto. La questione è molto più interessante. Occorre costruire modelli nei quali l’interesse pubblico rimanga centrale, la concorrenza venga tutelata quando esiste un mercato contendibile, ma nello stesso tempo venga valorizzata quella capacità di iniziativa della società civile che la Costituzione riconosce attraverso il principio di sussidiarietà.

Credo che lo sport rappresenti un terreno privilegiato per questa sperimentazione. Perché una società sportiva radicata in un quartiere non è necessariamente soltanto un gestore. Può diventare un soggetto capace di investire, progettare, aggregare una comunità e concorrere alla realizzazione dell’interesse generale.

Ed è forse questo il passaggio che amministrazioni e mondo sportivo devono ancora comprendere fino in fondo: non si tratta soltanto di affidare impianti. Si tratta di costruire politiche pubbliche attraverso lo sport.